正略咨詢：新發(fā)展格局下地方城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展問題研究

自1991年政府投融資體制改革以來，城投公司作為承擔(dān)政府投融資平臺(tái)功能的特殊國(guó)企，為政府功能的延伸和地方的建設(shè)起到了巨大的作用。尤其是十年來，國(guó)資國(guó)企改革逐步邁入新階段，城投公司在改革發(fā)展的過程中發(fā)生了根本性、轉(zhuǎn)折性、全局性的重大變化，也為新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革做出了重要貢獻(xiàn)。但城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程仍然有管理體制、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、融資模式等方面的問題不斷暴露，急需在下一步改革中有所改善。

一、新發(fā)展階段城投公司面臨的現(xiàn)狀

（一）管理體制“舊”，內(nèi)部管理行政化嚴(yán)重

許多城投公司，尤其是一些區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司的產(chǎn)生與發(fā)展離不開當(dāng)?shù)卣姆龀衷耘?，這在城投公司發(fā)展的初期會(huì)形成一定助力，但在公司發(fā)展壯大之后，機(jī)關(guān)單位尤其是政府各職能部門對(duì)公司的發(fā)展方向有時(shí)仍起到舉足輕重的作用，甚至由于不同單位內(nèi)部的利益博弈造成城投公司發(fā)展出現(xiàn)無(wú)謂的內(nèi)耗。城投公司內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部也有很多源于地方上的機(jī)關(guān)單位，這種從事業(yè)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)行國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)歷使得其中相當(dāng)一部分人對(duì)于公司的業(yè)務(wù)很難有效把握和熟悉，且這部分人往往僅是在城投公司履職一個(gè)任職周期后又回到機(jī)關(guān)單位，在一個(gè)并不長(zhǎng)的任期內(nèi)很難為企業(yè)謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

這就導(dǎo)致了很多城投公司沒有戰(zhàn)略、沒有決策能力、沒有成熟的組織架構(gòu)和管理體系，缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)，尤其在集團(tuán)化轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，存在總部定位不清、職責(zé)不明、業(yè)務(wù)雜亂、子公司主業(yè)不清、業(yè)務(wù)較差，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理體系雜亂等多種問題。

（二）經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域“舊”，業(yè)務(wù)布局亟待優(yōu)化

近年來各地城投公司盡管已完成一些業(yè)務(wù)上的創(chuàng)新，但多數(shù)投資項(xiàng)目仍以民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益類非營(yíng)利性設(shè)施建設(shè)為主，與政府功能性任務(wù)逐漸脫鉤是一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過程，現(xiàn)階段多數(shù)城投公司的業(yè)務(wù)仍與地方政府手里掌握的資源和項(xiàng)目高度相關(guān)。一方面，此類項(xiàng)目投資數(shù)額大但資金回籠周期很長(zhǎng)、資金使用效率低下，后續(xù)一旦無(wú)法產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流就很容易引發(fā)債務(wù)危機(jī)；另一方面，在政府“放管服”改革和金融監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，這種發(fā)展模式勢(shì)必面臨改變，城投公司勢(shì)必需要尋找一條走向市場(chǎng)化發(fā)展的道路。

（三）融資模式“舊”，舉債經(jīng)營(yíng)難以為繼

城投公司作為政府平臺(tái)公司，所采用的傳統(tǒng)投融資模式一直是“代融資、代投資”，銀行直接項(xiàng)目融資、信托融資、租賃融資等仍是城投企業(yè)融資主要方式，這些融資手段成本高、資金量小、周期短，并且還受到銀行附加條件影響，造成擔(dān)保費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、利率費(fèi)用支出增加。而且城投公司在投融資過程中往往僅為政府提供通道作用，自身的投融資能力非常有限，籌資活動(dòng)的現(xiàn)金流量以借款為主，隱性債務(wù)問題較為嚴(yán)重。

二、持續(xù)深化體制機(jī)制改革 建立現(xiàn)代企業(yè)制度

國(guó)企改革三年行動(dòng)行至尾聲，新發(fā)展格局下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新政企關(guān)系，持續(xù)深化改革。前不久召開的二十大指出“深化國(guó)資國(guó)企改革”，“完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，加快建設(shè)世界一流企業(yè)?！睂?duì)于城投公司來說，應(yīng)該在新時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)持深化體制機(jī)制改革，摸索建立并完善“中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度”。

一是要建立健全有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)組織，明確城投公司的功能定位以及與政府機(jī)關(guān)單位的權(quán)責(zé)邊界，加快混合所有制改革，引入多方資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，在進(jìn)一步完成資源整合的過程中逐步構(gòu)建現(xiàn)代集團(tuán)架構(gòu)，明晰城投集團(tuán)總部和不同子公司的戰(zhàn)略定位及相應(yīng)的管控模式，并進(jìn)而完善公司治理體系和部門崗位設(shè)置等。

二是要設(shè)置行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，要在城投集團(tuán)總部和子公司內(nèi)摒棄原本行政化的“吃大鍋飯”的薪酬模式，推行崗位薪酬制度，靈活設(shè)置公司內(nèi)部不同層級(jí)的薪酬固浮比，采取市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)與考核機(jī)制，充分釋放公司人員的改革活力。

三是要優(yōu)化人才選用育留機(jī)制，根據(jù)部門崗位職責(zé)及相應(yīng)任職要求進(jìn)行人才選配，并進(jìn)一步完善人才內(nèi)部選聘、輪崗輪值機(jī)制，加快人員內(nèi)部流動(dòng)，此外，要“弘揚(yáng)企業(yè)家精神”，探索職業(yè)經(jīng)理人模式，打破機(jī)關(guān)單位對(duì)企業(yè)高層管理的“一言堂”機(jī)制。

三、做實(shí)業(yè)務(wù)做活經(jīng)營(yíng) 推動(dòng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

扎實(shí)做好業(yè)務(wù)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本所在，在新發(fā)展階段，城投公司僅僅鉆研于“建設(shè)”業(yè)務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以達(dá)成高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的，因此探索并進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)是城投公司深化改革的必然道路。

一是堅(jiān)持保障公共服務(wù)，“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”，根據(jù)二十大報(bào)告，不難看出隨著社會(huì)發(fā)展與人民生活水平的提高，部分地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)體系的缺失問題也愈發(fā)凸顯，城投公司作為地方和區(qū)域的公共服務(wù)提供商，應(yīng)當(dāng)探索如何以市場(chǎng)化的手段參與公共服務(wù)保障，充分引入和運(yùn)用社會(huì)資本，提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

二是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)?！备鶕?jù)二十大報(bào)告，城投公司應(yīng)當(dāng)積極培育自身的造血能力，參與城市產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮自身在投資、建設(shè)、服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，打造品牌化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商，通過市場(chǎng)化的途徑為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力。

三是持續(xù)強(qiáng)化科技賦能，“完善科技創(chuàng)新體系，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅(jiān)決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快實(shí)施一批具有戰(zhàn)略性全局性前瞻性的國(guó)家重大科技項(xiàng)目，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力?！备鶕?jù)二十大報(bào)告，城投公司可以在保障社會(huì)公共服務(wù)的同時(shí)，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，提升原有業(yè)務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)“舊基建”為“新基建”，探索新能源汽車充電樁、5G基站、大數(shù)據(jù)中心、冷鏈物流等新技術(shù)與新應(yīng)用，著力構(gòu)建智慧社區(qū)和智慧城市。

四、強(qiáng)化融資造血功能 化解隱性債務(wù)問題

投融資工作是城投公司的關(guān)鍵要?jiǎng)?wù)，新發(fā)展階段下，作為地方政府的投融資平臺(tái)，城投公司在打通政府投融資通道的同時(shí)，要積極培養(yǎng)自身的投融資能力，以應(yīng)對(duì)愈發(fā)嚴(yán)峻的債務(wù)問題。

一是要優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，一方面與金融機(jī)構(gòu)保持密切合作，通過銀行信貸和發(fā)放企業(yè)債城投債等傳統(tǒng)手段進(jìn)行融資，另一方面要積極試水多元資本市場(chǎng)，充分抓住混改等政策機(jī)遇，并探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)多元化等融資渠道。

二是要加強(qiáng)存量資產(chǎn)盤活，提升資產(chǎn)管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行分類租賃、利用和產(chǎn)業(yè)嫁接，包裝優(yōu)質(zhì)融資項(xiàng)目，提高資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值。

三是把握逆周期機(jī)遇，探索開展基于本地特色和主營(yíng)業(yè)務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，采用產(chǎn)融結(jié)合的途徑探索業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，并適時(shí)開展社會(huì)化資產(chǎn)的收購(gòu)、處置、經(jīng)營(yíng)及受托運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。